Impacto potencial de las Zonas Económicas Especiales Privadas en la productividad regional: escenarios para la región Puno

Por: Aldo Zanabria 

Resumen

La reciente aprobación de la Ley N.° 32449, que crea el régimen tributario y aduanero de las Zonas Económicas Especiales Privadas (ZEEP), abre un debate sobre su capacidad real para impulsar la productividad y la diversificación productiva en regiones altoandinas como Puno. A partir de la revisión de la normativa vigente, estudios sobre zonas económicas especiales en el Perú y experiencias previas como Zofratacna, se analizan escenarios de impacto en tres ejes: agroindustria andina, logística interfronteriza y manufacturas vinculadas al turismo cultural. Los resultados indican que las ZEEP podrían contribuir a encadenamientos productivos y empleo formal, siempre que se articulen con el planeamiento regional, la infraestructura logística hacia los puertos de Ilo y Matarani y políticas activas de desarrollo de capacidades. Sin estas condiciones, el riesgo es reproducir enclaves con bajo efecto multiplicador y alto costo fiscal para el Estado.

1. Introducción

La Ley N.° 32449 establece un régimen especial tributario y aduanero para las ZEEP, con el objetivo de atraer inversión privada, impulsar la innovación y fomentar las exportaciones de bienes y servicios.

Esta norma se inserta en una estrategia nacional que busca que cada departamento cuente con al menos una ZEEP y aproveche su vocación productiva específica, según lo ha señalado el Ministerio de Economía y Finanzas.

En este contexto, resulta pertinente analizar cómo este nuevo instrumento podría afectar la estructura productiva de Puno, caracterizada por actividades agropecuarias, minería, comercio fronterizo y turismo cultural.

2. Marco conceptual y evidencia previa sobre Zonas Económicas Especiales

Las zonas económicas especiales son áreas geográficamente delimitadas donde rige un conjunto de reglas diferenciadas respecto al resto del territorio nacional, en especial en materia tributaria, aduanera y laboral, con el fin de atraer inversión y promover el empleo formal.

En el Perú, el sistema de ZEE incluye actualmente cuatro zonas en operación: Zofratacna, ZED Paita, ZED Ilo y ZED Matarani, vinculadas principalmente a actividades logísticas y de comercio exterior.

La evidencia empírica disponible muestra que, si bien estas zonas han facilitado ciertos flujos comerciales y beneficios tributarios para empresas instaladas, su impacto en términos de productividad regional, innovación y encadenamientos locales ha sido limitado y heterogéneo.

3. Metodología

El presente trabajo adopta un enfoque cualitativo de carácter exploratorio. Se revisó la normativa reciente sobre ZEEP, documentos de política pública relacionados con ZEE, estudios académicos y técnicos sobre experiencias peruanas e internacionales, así como el Plan de Desarrollo Regional Concertado de Puno.

 A partir de esta revisión se construyeron tres escenarios de impacto potencial para Puno: (a) agroindustria andina de exportación; (b) plataforma logística interfronteriza con Bolivia y Brasil; y (c) manufacturas y servicios asociados al turismo cultural y al folclore.

4. Puno y la planificación de una zona especial: base territorial

El Plan de Desarrollo Regional de Puno identifica la posibilidad de una Zona Económica Especial de Desarrollo en Caracoto (provincia de San Román), destinada a usos industriales y logísticos, dada su ubicación estratégica entre Juliaca, la Carretera Interoceánica y los corredores hacia Ilo y Matarani.

Esta localización permitiría articular la eventual ZEEP con la producción agropecuaria de la cuenca del Titicaca, el comercio fronterizo con Bolivia y los flujos de carga hacia los puertos del sur, donde ya operan ZED Ilo y ZED Matarani como nodos logísticos.

5. Escenario 1: Agroindustria andina y encadenamientos productivos

Una ZEEP en el entorno de Juliaca–Caracoto podría focalizarse en la transformación agroindustrial de quinua, cañihua, tarwi y lácteos altoandinos, facilitando la instalación de plantas con beneficios arancelarios para la importación de maquinaria y la exportación de productos con mayor valor agregado.

La experiencia internacional muestra que las ZEE son más exitosas cuando se anclan en clústeres productivos preexistentes y se articulan con pequeños productores mediante contratos asociativos, asistencia técnica y certificaciones de calidad.

En Puno, esto implicaría programas específicos para integrar cooperativas agrarias de las provincias de San Román, Azángaro y Melgar en cadenas de suministro hacia plantas instaladas en la ZEEP, con metas de empleo formal y compras locales mínimas.

6. Escenario 2: Plataforma logística e integración con Bolivia y Brasil

El segundo escenario considera a la ZEEP como un nodo de servicios logísticos y de valor agregado para el comercio interfronterizo, aprovechando la red vial que conecta Puno con Desaguadero, Yunguyo y la Interoceánica hacia Brasil, así como los puertos de Ilo y Matarani.

Los estudios de integración regional señalan que el puerto de Ilo maneja principalmente minerales, harina de pescado y carga general vinculada a Bolivia, mientras que Matarani opera como punto clave para exportaciones de la macroregión sur.

Una ZEEP enfocada en logística podría ofrecer servicios de consolidación de carga, maquila ligera, reparación de equipos y plataformas de comercio electrónico transfronterizo, generando empleo urbano en Juliaca y reduciendo costos logísticos para exportadores puneños.

7. Escenario 3: Manufacturas y servicios basados en turismo cultural

Puno es reconocido nacional e internacionalmente como capital del folclore peruano, con cadenas de valor asociadas a textiles, bordados, música y organización de festividades como la Virgen de la Candelaria. Una ZEEP especializada en industrias culturales podría facilitar la formalización de talleres de confección, bordado y producción audiovisual, otorgando ventajas para la importación de insumos de calidad y la exportación de productos de alto contenido simbólico hacia nichos de mercado globales.

Estudios sobre zonas francas muestran que, cuando se diversifican hacia servicios creativos y tecnológicos, se incrementa el valor agregado local y la innovación, aunque ello requiere capacidades empresariales y soporte institucional significativo.

8. Riesgos y condiciones de éxito

La experiencia de Zofratacna y otras ZEE peruanas evidencia que los beneficios tributarios, por sí solos, no garantizan impactos sostenibles en desarrollo regional: se han observado problemas de baja articulación con la economía local, uso extensivo de exoneraciones con poco efecto multiplicador y debilidades en la evaluación de resultados.

Para que una ZEEP en Puno no reproduzca estos problemas, el reglamento de la ley debería establecer criterios estrictos de selección de proyectos, indicadores de desempeño (empleo formal, compras locales, diversificación de exportaciones) y mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, tal como recomiendan análisis recientes del MEF y de centros de investigación.

9. Conclusiones

Las Zonas Económicas Especiales Privadas representan una oportunidad para reposicionar a Puno en la economía nacional mediante la agroindustria andina, la logística interfronteriza y las industrias culturales, pero su efecto sobre la productividad dependerá de su diseño específico y de la coherencia con el planeamiento regional existente.

Sin una gobernanza sólida, metas claras y articulación con productores, transportistas y actores culturales locales, la ZEEP podría convertirse en un enclave con beneficios fiscales concentrados y escaso impacto social. En cambio, si se establecen compromisos vinculantes de inversión, empleo y compras locales, y se aprovecha la posición estratégica de Juliaca como nodo vial y comercial, la política podría traducirse en mejoras concretas de productividad y bienestar para la población puneña.

Referencias:

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